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Entretien exclusif avec Chantal Jouanno : Affirmer les droits attachés à la démocratie participative

Publié le 21 mars 2023

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Article publié

Chantal Jouanno, ancienne présidente de la Commission Nationale du Débat Public (2018-2023) et membre du Conseil d’Orientation de La Fabrique Ecologique, a été interviewée par Jean-Michel Fourniau, Directeur de recherche émérite de l’Université Gustave Eiffel, le 23 janvier 2023.
Jean-Michel Fourniau (JMF): Ton mandat s’est déroulé dans une période pendant laquelle la demande de participation et de concertation s’est exprimée très fortement dans la société française, l’exécutif y répondant par divers dispositifs, du grand débat national au conseil national de la refondation en passant par la convention citoyenne sur le climat. Mais pendant ton mandat, les seules réformes touchant l’organisation du débat public et de la participation institutionnalisée ont à l’inverse apporté des restrictions (loi ASAP notamment, portant sur l’accélération et la simplification de l’action publique), au contraire de la loi Grenelle II de 2010 ou des ordonnances de 2016 pour les mandats précédents. Comment caractérises-tu ce contexte politique général dans lequel l’activité de la CNDP s’est néanmoins fortement développée ? Quels en ont été les principaux enjeux pour la CNDP en tant qu’institution ?

De la procédure aux attentes démocratiques

Chantal Jouanno (CJ): Quand j’arrive à la CNDP en 2018, la réflexion était extrêmement procédurale, alors qu’aujourd’hui, si je simplifie, elle porte sur les attentes démocratiques de participation. En 2018, la plupart des réflexions portent sur les exigences du code de l’environnement : comment les mettre en œuvre ? L’institution s’incarne dans le Meccano de la procédure et ne se voit pas encore complètement comme l’institution réellement garante et porteuse d’un idéal de participation. Je le dis parce qu’on passait beaucoup plus de temps sur les questions de procédure que sur les attentes du public, alors qu’il nous renvoyait la question : finalement, à quoi ça sert ? Le deuxième élément assez marquant à l’époque, c’est que tout devait être Civic tech. L’avenir de la participation, c’était le numérique, la dématérialisation des procédures, les procédures de participation par voie électronique. Le numérique serait la solution unique pour permettre de s’adresser à toutes et tous. Troisième élément, il y a eu le mouvement des Gilets jaunes. C’était une grande rupture. À double titre. Une rupture politique d’abord, par la forme qu’il a prise, c’est-à-dire un mouvement spontané, parti du territoire et, au départ, subi plus qu’autre chose par le gouvernement, et par le contenu de son message dont le sujet central est l’injustice. La CNDP avait pu l’anticiper dans le cadre du débat sur la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE) du printemps 2018 : Jacques Archambault, qui présidait ce débat public, avait clairement alerté sur le fait qu’on était à l’aube d’un mouvement social important fondé sur le sentiment d’injustice sociale face à la transition écologique. Donc une rupture dans le paysage politique parce que ça a été un mouvement fort d’auto-organisation et de contestation du pouvoir. Et ça a été une rupture aussi pour la CNDP qui, en refusant de conduire la procédure du grand débat national parce qu’elle n’obtenait pas toutes les garanties de respect des principes, s’est positionnée non comme une instance de mise en œuvre de procédures, mais comme une institution garante de la participation.
Ça a été une rupture pour la CNDP mais aussi dans la vision qu’exprime le système politique : pour celui-ci tout est devenu participation… dans le discours. Il y a eu la Convention citoyenne pour le climat, une grande première malgré un péché originel qui était de considérer que la seule question posée par les Gilets jaunes était celle de l’environnement, ce qui n’était pas vraiment le cas. Avec la convention, il y a eu tout un discours sur la nécessité de faire plus de participation citoyenne. Ce discours était fondé sur la réalité d’une demande de participation énorme. Mais, comme les pouvoirs publics ne parvenaient pas à trouver la réponse, le discours porte l’idée que la solution viendrait du terrain. C’était le discours porté par les Gilets jaunes : faites-nous confiance, sur le terrain on a des solutions à vous proposer pour l’avenir. Ce discours s’accompagne de la multiplication de méthodes pour essayer de trouver une réponse à la demande de démocratie participative. Mais, en parallèle, on assiste à un détricotage du droit de la participation.
Pendant ces 5 ans, on a vu une tension extrêmement forte entre un discours sur la participation du public partant du constat d’un besoin effectivement exprimé, et une pratique de réforme des procédures d’autorisation des projets au nom de l’urgence, qui visait au contraire à supprimer de la participation. Les deux plus importants reculs ayant été d’une part de limiter le droit d’initiative du public, et d’autre part de supprimer l’obligation de participation pour un grand nombre de projets quand les seuils de saisine de la CNDP ont été doublé. Ce sont les mouvements les plus emblématiques mais tous les actes ont témoigné de l’idée selon laquelle « la participation, c’est bien, mais ça fait perdre du temps ».
Du coup, il y a une contradiction avec le discours disant qu’il faut développer la participation parce qu’elle est très utile, alors qu’en même temps de multiples mesures la restreignent au motif qu’elle fait perdre du temps. D’autant que plusieurs rapports ont montré le contraire : les délais des processus de décision sont liés à la complexité du financement et des procédures décisionnelles, pas du tout à la participation. Il vaut mieux prendre un peu de temps en amont pour choisir les bonnes orientations et être sûr de pas faire une bêtise plutôt que de se rendre compte trop tard qu’on a dépensé beaucoup d’argent et beaucoup de temps pour finalement abandonner un projet. Le discours sur les retards imputables à la participation est une « tarte à la crème », une forme de fuite en avant pour ne pas aborder le vrai problème qui est celui de « comment on décide ? ». « Comment on assure la transparence du processus décisionnel, et comment on associe les citoyens à cette décision ? » : voilà la question que pose les citoyens.
En conséquence, pour le public la question centrale « à quoi ça sert ? » se double de : « est-ce que vous êtes sincère dans vos méthodes ? ». C’est parce que la sincérité est venue « en tête de gondole » de toutes les démarches participatives que je dis que l’attention de la CNDP est passée des procédures aux attentes de démocratie participative. Pour y répondre, il fallait être une autorité garante de la sincérité et des principes écrits dans le droit. Il n’y avait rien à réinventer en termes de droit ou de procédure, simplement la CNDP a pris le parti de se dire que sa mission, dans les démarches participatives, est d’être aux côtés du public, aux côtés de la défense du droit à l’information et à la participation du public. Deux chiffres pour en témoigner. En premier lieu, en 5 ans, la CNDP a traité 410 saisines plus qu’au cours des 21 années précédentes (265 saisines). Son activité a été multipliée par 6. Et cela malgré la loi ASAP dont on commence à voir les effets dans une baisse des saisines obligatoires. Mais la réforme de 2016 a produit une augmentation des saisines volontaires qui la compense, notamment avec des saisines pour des missions de conseil sur des sujets extrêmement variés qui vont de la création de zones à faible émission (ZFE) à des débats sur la 5G, en passant par des débats sur la santé ou sur l’alimentation. Ces sollicitations volontaires témoignent d’une demande démocratique à laquelle la CNDP apporte une garantie de la sincérité de la procédure.

 

Du compromis à l’exercice démocratique : l’affirmation des valeurs de la CNDP

JMF : Dans ce contexte, comment se dessine le « milieu » dans lequel a eu à évoluer la CNDP (exécutif, élu, collectivités, maîtrises d’ouvrage, associations, médias…) ? Quelles évolutions te paraissent les plus marquantes ? Quelles transformations de la CNDP as-tu entrepris pour adapter l’institution ?
CJ : Pour comprendre la participation, honnêtement, moi-même il m’a fallu du temps, il a fallu battre en brèche mes propres certitudes, l’idée que j’avais de la CNDP quand j’ai accepté la proposition qui m’a été faite d’en prendre la présidence. Il m’a fallu passer d’une vision de la participation comme instrument de compromis à une vision de la participation comme exercice démocratique. C’est très différent parce que le compromis n’est pas nécessairement démocratique. Pour le comprendre, il m’a fallu accepter d’écouter les autres.
L’indépendance est totalement liée à l’exigence d’avoir une institution garante de la sincérité. Si on est dépendant des maîtres d’ouvrage (ou de quiconque, d’ailleurs), on ne peut pas être garant de cette sincérité. L’indépendance comme la neutralité sont les 2 clés de voûte pour pouvoir être un tiers de confiance pour le public. Dans la démocratie, le problème central, ça reste la confiance. Confiance dans l’organisation globale, dans le fait de ne pas craindre d’être instrumentalisé, de bien être dans une situation dont les règles du jeu vont être respectées… Si on a voulu que la CNDP devienne une autorité indépendante, c’est à partir d’un constat très simple : celui qui décide qu’un projet sera d’intérêt général ne peut pas être celui qui organise le débat dont l’objet est d’évaluer l’intérêt général d’un projet.
JMF : Le terme « débat public » est un mot générique de l’activité politique, aussi tout le monde a-t-il son idée de ce qu’est un « vrai débat ». Dans ses documents, la CNDP définit ses « valeurs » comme les principes qu’elle s’applique, plutôt que comme ce qui garantit un « vrai débat » face aux pouvoirs : comment s’articulent les valeurs de l’institution et les revendications récurrente sur le terrain où les situations sont toujours fortement asymétriques ?
CJ : Les 6 valeurs de la CNDP (indépendance, neutralité, transparence, égalité de traitement, argumentation, inclusion) sont présentées en deux blocs de trois, l’un en dessous de l’autre, sur son site ou dans les schémas très souvent repris dans son action. La CNDP est garante des six valeurs. Trois s’appliquent à elle-même : la CNDP est indépendante, neutre et transparente, mais ce n’est pas elle qui peut en juger, c’est au public d’en juger ; et la CNDP garantit dans les débats le respect des 3 autres (ou 4 avec la transparence) : l’argumentation, l’égalité des participants et l’inclusion. Au-delà de leur garantie dans la conduite des débats et concertations, la CNDP a également une mission centrale de diffusion de la culture de la participation pour dire les règles du jeu qu’un débat sincère doit respecter, et les diffuser dans la vie publique. Ce n’est pas tellement une volonté normative de la CNDP – faites comme moi ! –, mais c’est lié aux constats empiriques qu’elle tire de son expérience : pour qu’un débat se passe bien, il faut qu’il soit sincère et respecte ces valeurs.
Parmi celles-ci, j’insiste sur le fait que l’instance organisatrice d’un processus participatif doit être indépendante, neutre et transparente pour poser des règles du jeu bien claires pour tout le monde. Mais les valeurs propres au débat public sont extrêmement importantes et trop mal connues. La valeur de l’argumentation distingue un débat d’une simple consultation, une simple procédure de participation de la démocratie participative. L’égalité est un principe démocratique de base. C’est pour l’approfondir et en faire vraiment un objectif à atteindre que j’ai voulu y ajouter l’inclusion : la CNDP se voulant dorénavant défenseur des droits du public, elle avait l’obligation de pas se contenter d’appliquer de bonnes procédures en théorie, mais bien de faire en sorte que ce droit soit praticable par tout le monde, de veiller à ce que toutes et tous aient accès aux droits à l’information et à la participation. Est-ce que les personnes les plus éloignées, souvent les plus défavorisées l’ont vraiment, l’information est-elle non seulement accessible mais compréhensible ? L’inclusion ainsi comprise a été le critère essentiel pour prendre position contre les démarches uniquement par voie électronique : avec le seul numérique, ces personnes n’auraient plus du tout accès aux droits.
Ces valeurs devraient interpeller les médias. Mais parmi les médias, il y a une grande méconnaissance et incompréhension du débat public. À part quelques médias spécialisés, la plupart ne comprennent pas ce que fait la CNDP. Beaucoup savent quand il y a un débat public, mais ne le relaient pas, n’en parlent pas, sauf s’il y a une grosse polémique. La CNDP rêverait d’avoir des pastilles chaque 20h présentant, juste avant ou après la météo du soir, celle du débat public : « voici les concertations et débats publics auxquels vous pouvez participer aujourd’hui. Mais l’intérêt et la compréhension des médias n’a guère progressé. Peut-être est-ce lié à notre nom : Commission nationale du débat public, ça fait vieillot, ça ne fait pas rêver. C’est pour ça que nous avons changé l’identité visuelle pour la rendre plus moderne, donner un peu plus envie. On s’appellerait Haute autorité ou Défenseur du débat public, nous n’aurions pas la même image. Par ailleurs, la CNDP n’est vue qu’intervenant dans le champ de l’environnement, alors que l’institution traite des sujets de société majeurs.

 

Deux pôles de critiques

JMF : Un des éléments pour lesquels le milieu associatif pose la question de l’utilité du débat public, c’est que depuis 25 ans, il a l’impression que la participation n’a pas suffisamment permis d’améliorer la prise en compte de l’environnement dans les décisions…
CJ : On reproche à la CNDP plusieurs choses. D’abord, c’est son statut, comme pour toutes les autres autorités administratives indépendantes, mais en plus, c’est sa mission, le débat public. Cette mission gêne les politiques, empreints de la représentativité et de la légitimité de l’élection. Les pouvoirs publics n’ont jamais aimé les autorités indépendantes. Beaucoup de projets ou propositions de loi ont voulu supprimer ce statut qui, dans un État aussi centralisé que la France, semble être une hérésie administrative. Mais je pense que le combat n’est pas tant l’indépendance de la structure que de veiller à sa neutralité. Je conçois qu’une autorité administrative indépendante puisse faire peur si elle n’est pas neutre, si elle ne respecte pas strictement le cadre légal qui lui est fixé. Le vrai combat en fait des politiques, ce devrait être de veiller à la neutralité de ces institutions.
La CNDP fait face à deux pôles de critiques : les maîtres d’ouvrage lui reprochent de laisser trop de place à une remise en question de l’opportunité des projets ; les associations lui reprochent la trop faible prise en compte des débats dans les décisions. Il faut pourtant rappeler que 64% des projets sont modifiés après un débat public – factuellement, ces projets ont vraiment bougé – parce que celui-ci porte sur l’opportunité du projet, ses différents scénarios et ses alternatives. Mais les associations portent un vrai questionnement : comment garantir que, à la fin, la décision prend bien en compte ce qui a été dit pendant le débat public ? C’est la question centrale de la participation. Quand on regarde les dispositions du code de l’environnement, autant elles sont très détaillées sur la saisine (qui doit saisir, quand, sur quelle base, selon quels critères, avec quels éléments dans le dossier… c’est l’essentiel des articles du code de l’environnement), autant la partie sur la reddition des comptes, qui est normalement le cœur de toute procédure participative, se résume à un tout petit article de quelques lignes écrites de manière un peu rapide : « le maître d’ouvrage précise, le cas échéant, les principales modifications apportées au plan, programme ou projet soumis au débat public. Il indique également les mesures qu’il juge nécessaire de mettre en place pour répondre aux enseignements qu’il tire du débat public. » (art. L121-13). Les associations posent donc une vraie question : quelles règles du jeu pour garantir qu’il y aura bien des réponses à l’ensemble des questions posées par le public ? Cette question en emporte une autre : le public peut-il décider à la place des décideurs, quelle est la légitimité des uns ou des autres pour porter l’intérêt général d’une décision ? Pour y répondre, la CNDP a créé quelque chose qui n’existait pas mais que la loi n’interdit pas : elle émet maintenant un avis sur la complétude de la réponse du maître d’ouvrage au débat public. Nous ne sommes pas allés jusqu’à émettre un avis sur la qualité de la réponse du maître d’ouvrage, ce qui irait à l’encontre de notre devoir de neutralité. Mais l’avis sur la complétude de la réponse du maître d’ouvrage a beaucoup d’impacts, on le voit à la manière dont les responsables se préparent à l’audition finale où la CNDP leur demande des comptes. Et cet avis sert d’appui pour la suite des discussions jusqu’à l’enquête publique.
Aujourd’hui, on est dans une situation intermédiaire. La CNDP est l’arbitre des débats publics, et comme tout arbitre, elle se fait critiquer par les 2 équipes. Mais pour le public, si l’arbitre commence à prendre des positions sur le fond, à dire tel projet est meilleur que tel autre, il perd la neutralité qui est une des conditions premières pour que toutes les parties viennent s’exprimer. Demain peut-être, après un débat public qui aura constaté les difficultés de faisabilité d’un projet et les questions que cela pose, on pourra aller vers une démarche d’approfondissement, essayer de créer les conditions pour répondre à ces questions. Ce n’est pas à la CNDP de répondre à ces questions, mais elle pourrait créer le cadre avec des règles pour qu’il y soit vraiment apporté des réponses dans la suite du projet. La rédaction d’un article sur la possibilité de faire des conciliations a initié cette possibilité, mais la CNDP n’a jamais été saisie pour la mettre en œuvre. Mais c’est peut-être la voie supplémentaire qu’il faudra un jour franchir : une fois que le débat public a constaté les problèmes, on a une méthode pour essayer d’apporter des solutions de manière plus collective, avec les maîtres d’ouvrages et les associations. Aujourd’hui après un débat public, quand il y a une concertation continue, les garants défendent le droit à l’information et font en sorte qu’il y ait des moments de participation. Mais il n’en reste pas moins vrai que les arbitrages, les choix, les décisions se font d’abord dans des bureaux et, ensuite, ils sont rendus publics. Ce décalage crée des tensions.

 

La faiblesse de l’information environnementale

CJ : Le débat public gêne également les experts. Dans le débat public, j’ai souvent entendu les associations affirmer leur expertise, et considérer que celle-ci leur confère une légitimité supérieure pour s’exprimer sur des sujets techniques. Et par ailleurs, elles s’interrogent : est-ce que le débat public permet vraiment d’améliorer la prise en compte des enjeux environnementaux ? L’expertise, c’est une question classique à laquelle se confronte la participation. Les personnes qui participent ne sont pas nécessairement des experts. Pour autant, c’est important pour le décideur de savoir ce qu’elles pensent. Il y a une expertise du quotidien. C’est un défaut d’analyse des associations de ne pas le prendre en compte quand elles considèrent que le débat public n’aide pas à la protection de de l’environnement parce que le public n’y serait pas sensible, préférant son intérêt individuel à l’intérêt général de l’environnement.
Mais le vrai sujet dans toutes les concertations et débats publics, c’est la pauvreté de l’information environnementale : il y a très peu de disponibilité de données publiques sur l’environnement, y compris pour les maîtres d’ouvrage, au-delà des éléments d’information qu’apportent les associations. C’est cette pauvreté qui limite la capacité à mettre en débat les enjeux de l’environnement, les impacts sur la biodiversité, à mettre en œuvre les démarches « éviter, réduire, compenser ». Je ne m’étais pas rendu compte, notamment quand j’étais Ministre, de la faiblesse des données environnementales qui doivent pourtant être mises à disposition par l’ensemble des responsables et notamment l’État. L’insuffisance de l’information sur l’état de l’environnement conduit à une forme d’aveuglement parce qu’on ne sait pas exactement quels sont les impacts potentiels des différents projets. Si les débats publics sur les projets ne parviennent pas autant à faire bouger les lignes, c’est d’abord parce qu’on manque d’éléments sur les questions environnementales.
Les maîtres d’ouvrage ont une approche des questions environnementales essentiellement en termes de zonage. Cela ne correspond plus aux attentes plus globales du public de protection de leur environnement reliée aux enjeux globaux. On a bien vue le manque de données sur l’état de l’environnement lors. fes débats sur l’éolien en mer : on a certes des données mais sur l’impact écosystémique global des projets, ils ont mis en évidence toutes les défaillances du système. Comment les questions environnementales sont-elles prises en compte dans le cahier des charges des différents projets et dans le choix des prestataires ? Elles ne comptent quasiment pour rien dans le choix des différents responsables de projets. L’état d’esprit des études n’a pas tellement changé, on le voit sur deux questions qui sont posées par le public : la hiérarchie des priorités environnementales – pourquoi privilégie-t-on tel aspect sur tel autre, la production d’énergie sur la biodiversité par exemple ? Pourquoi fait-on des zones de protection de la biodiversité pour finalement y implanter quand même des choses dedans ? – et la cohérence des politiques publiques. Dans les études environnementales, la vision écosystémique d’ensemble manque toujours aujourd’hui. Au sein de l’environnement, on a des contradictions, comme au sein de toute politique : le débat public les révèle, il ne les résout pas.
 

D’une instance organisatrice à une instance garante

JMF : Aujourd’hui les saisines de la CNDP sur de nouveaux projets donnent principalement lieu à des concertations garanties. Dans les 5 années de ton mandat, quelles ont les grandes évolutions de l’activité de la CNDP ? Cela engage-t-il un rapport à la décision différent ?
CJ : Aujourd’hui, l’essentiel des procédures de la CNDP, ce sont les concertations continues et les missions de conseil méthodologique : sur 158 procédures décidées au cours de l’année 2022, la nomination de garants pour des concertations jusqu’à l’enquête publique représente l’essentiel. Sur l’ensemble des saisines de la CNDP, le rapport est maintenant de 97% de concertations et missions de conseil pour 3% de débats publics sur des projets, alors qu’il y a 5 ans, c’était 50/50. Cela démultiplie le nombre de décisions auxquelles la CNDP doit veiller et a exigé un changement de positionnement : la CNDP passe d’une instance essentiellement organisatrice à une institution essentiellement garante. Devenir une institution garante du droit à participer à l’élaboration des projets a été le principal changement de la CNDP.
Ce changement résulte d’évolutions assez récentes du code de l’environnement mais les retours d’expérience depuis 5 ans pour savoir comment faire vivre la participation jusqu’à l’enquête d’utilité publique, pendant une période qui peut être longue, avec des blancs énormes, surtout pour les grands projets d’infrastructures, sont encourageants. Bien sûr, avec cet étirement dans le temps, les participants à l’enquête publique diffèrent du public du débat. La CNDP a mis noir sur blanc quelques principes sur le continuum participatif, élaborés avec les commissaires enquêteurs pour une meilleure fluidité avec ce qu’ils font. Je pense que le gros du travail de la CNDP dans les années qui viennent sera de donner à la concertation continue le niveau de qualité des débats publics. La pratique de l’avis sur la complétude de la réponse du maître d’ouvrage va le permettre.
Cette pratique illustre la démarche de la CNDP pour garantir la participation du public à l’élaboration des projets, plans et programmes jusqu’à l’enquête publique. Les tableaux publiés retracent toute l’évolution du projet et son historique au regard de la participation, avec les propositions et les questions du public, les réponses apportées dans la décision du maître d’ouvrage pour prendre en compte ce qui s’est dit dans le débat public, les modifications apportées au projet, ce qui n’a pas été modifié, et les questions qui restent… Ils ne garantissent pas la prise en compte de tout ce qu’a dit le public, mais ils formalisent une grille de lecture pour le suivi que font les garants dans le cadre des concertations continues, pour améliorer et renforcer la reddition des comptes. La loi est molle et ne dit presque rien sur la reddition des comptes, laissant le sentiment que l’influence de la participation sur la décision reste faible. Aussi, la CNDP a poussé son interprétation pour mettre en place cet outil permettant au public de vérifier jusqu’à l’enquête publique ce à quoi le maître d’ouvrage répond ou non. Elle ne pouvait pas aller au-delà sans risquer le reproche de ne plus être neutre.
Les missions de conseil, quant à elles, sont très variées. Mais il est vrai que les maîtres d’ouvrage viennent souvent nous voir pour que la CNDP apporte sa garantie à la sincérité de la méthode qu’ils mettent en place. Pour ces saisines volontaires, la CNDP pousse à ce que les règles du jeu et le processus de reddition des comptes soient clairement mis sur le papier, mais on part d’une feuille blanche parce qu’il n’y a aucune obligation dans le code de l’environnement.
Donc, durant mon mandat, le positionnement de la CNDP comme défenseur des droits à participer à l’élaboration des décisions s’est nettement affirmé. Un autre changement est notable : la professionnalisation de l’institution pour faire face à l’augmentation importante de son activité – il ne faut pas se mentir, cela a été le gros chantier de ce mandat. Mais il y a eu également beaucoup de projets marquants. Le débat public sur la programmation pluriannuelle de l’énergie en 2018 a mis en évidence les attentes de justice sociale dans la transition écologique. Le débat sur la Montagne d’or en Guyane a été l’incarnation du principe d’inclusion : comment met-on le débat public à la portée de tout le monde, sans exclure des personnes qui n’ont pas une pratique de l’argumentation identique à la nôtre. Je passe sur le grand débat national qui a été un épisode assez particulier qui finalement nous a obligé à réaffirmer les dispositions de la Constitution et du code de l’environnement… Les débats publics sur l’éolien en mer étaient très intéressants : en se livrant sur une échelle très large à des exercices de cartographie, ils se situaient entre le débat d’opportunité et la planification, soulevant de vrais défis méthodologiques. NEO, à La Réunion, a mis en pratique l’auto-organisation par les citoyennes et citoyens pour donner corps aux principes du débat public. Je retiens aussi les concertations avec les grands industriels de secteurs extrêmement variés, ces deux dernières années. Les industriels n’avaient pas du tout connaissance de la CNDP ni des procédures et craignaient de perdre du temps, donc traînaient au départ sérieusement les pieds. Mais finalement, ils repartent avec le sourire : dans plein de messages à la fin des concertations, ils nous disent avoir appris énormément de choses pour territorialiser leur projet grâce aux rencontre avec les habitants, et pour éventuellement trouver d’autres solutions. Le débat sur la politique agricole commune a été extrêmement instructif sur la manière de conduire un débat national sur un sujet multiforme qui a révélé une des critiques essentielles faites au débat public : la dimension humaine est plus importante que le sujet. Dans le débat sur la PAC, on n’a pas parlé de l’agriculture, on a parlé des agriculteurs et des agricultrices. Cela nous a sauté à la figure plus que dans d’autres débats : ils et elles n’auraient pas compris que des personnes qui ne vivent pas leur vie accaparent le débat. Le ministre de l’Agriculture de l’époque s’est prêté à l’exercice et le ministère a joué le jeu et répondu à l’ensemble des observations et propositions qui étaient faites.

 

Deux voies d’évolution possibles

JMF : 25 ans après la création de la CNDP, la trop faible influence sur les décisions reste la grande faiblesse de la participation institutionnalisée. Comment donner à la participation du public à l’élaboration des décisions une réelle influence sur les décisions effectives ? C’est la question principale pour le public. Faut-il faire évoluer la loi, transformer l’institution comme le préconisait le rapport du bureau de la CNDP en juin 2019 Une nouvelle ambition pour la démocratie environnementale, chercher de nouveaux alliés… ?
CJ : Il y a deux voies. La première, constatant la forte aspiration à plus de démocratie participative, c’est celle de Défenseur du débat public, en se rapprochant du Défenseur des droits : il s’agit de mettre la priorité sur le droit à la participation vue comme un droit individuel qu’il faut défendre et rendre effectif. La seconde, constatant l’insuffisance de l’information environnementale, met la priorité sur l’environnement en reliant plus fortement débat public et évaluation environnementale : il s’agirait de mettre l’accent sur le droit à l’information et l’expertise dans le champ de l’environnement en se rapprochant de l’Autorité environnementale. C’est ce que nous avions porté dans ce rapport. Ces deux voies sont bonnes, et ne réinventent rien : la seconde est presque écrite dans le code de l’environnement, avec les articles L121 à L123, celle de Défenseur du débat public reste plus à écrire. Ces deux voies seraient un vrai progrès alors qu’en rester là où on est, malgré les progrès réalisés dans notre activité, ne le serait pas, on resterait dans un entre-deux. Car l’histoire ne s’arrête pas là : la CNDP est de plus en plus sollicitée sur des questions au-delà du champ de l’environnement : l’alimentation et la précarité alimentaire, la 5G, la santé. Sur ces sujets divers qui posent des questions de participation, les missions de conseil et la pratique de la CNDP permettent d’éclairer toutes les organisations sur la conduite du débat public.
Mais il y a un moment où il faudra faire un choix. C’est un choix très politique. C’est aux décideurs de le faire. Nous avons présenté le constat que nous faisions avec 5 ans de pratiques supplémentaires très approfondies sur des sujets très larges, et montré les implications des 2 voies. Il faut maintenant une maturation, détachée des contingences du quotidien, inscrite dans une réflexion sur la soutenabilité d’un côté, sur la démocratie de l’autre, les deux étant très liées. Malheureusement, on peut avoir le sentiment que tant qu’il n’y a pas une grande crise, ce sont des sujets que le gouvernement repousse, ou traite en urgence dans la crise. S’il n’y avait pas eu la mort de Rémi Fraisse, il n’y aurait jamais eu les ordonnances de 2016… Mais à la suite des Gilets jaunes, il n’y a pas eu d’avancée démocratique majeure, l’évolution du CESE apparaissant à beaucoup comme une évolution de procédure interne. La possibilité de faire des Conventions citoyennes du CESE, avec des citoyens tirés au sort, n’apparaît pas toujours comme une grande réforme démocratique. Le rapport public du Conseil d’État de 2011 et sa proposition de faire une loi-code sur la participation n’a guère eu de suites non plus.

 

Démocratie et environnement

JMF : Les ordonnances de 2016, suite au drame de Sivens, ont inscrit dans le code de l’Environnement un chapeau précisant l’art. 7 de la Charte de l’Environnement : l’art. L120-1 définit en substance la participation – pourquoi elle est mise en œuvre (améliorer la qualité de la décision publique, assurer la préservation d’un environnement sain…) –, et quels droits cela ouvre au public. Bien que la CNDP se définisse comme l’institution garante de la participation du public, elle invoque rarement pourquoi la participation est mise en œuvre, et la formulation des valeurs de la CNDP ne l’a pas pris en compte.
CJ : Non, cet article est une Bible dont je me sers tout le temps : la participation sert à assoir la légitimité des décisions, à en améliorer la qualité en intégrant les préoccupations environnementales et sanitaires dans la décision. Mais j’ai découvert cet article récemment, il y a un an à peu près. La CNDP mentionne plus volontiers la Convention d’Aarhus, l’article 7 de la Charte de l’environnement, l’article L121-1 qui organise son activité.
JMF : Ce qui est intéressant, c’est que l’article ne se contente pas de dire que la participation sert à améliorer la décision publique, il donne des critères d’amélioration. Contribuer à un environnement plus sain, ça peut se calculer : on peut mesurer quand un projet est mis en œuvre ce qu’il a amélioré ou non, en termes d’émissions gaz à effet de serre, de pollution de l’air, d’impacts sur la biodiversité, sur l’eau… C’est une affaire d’expertise, certes complexe. Aller dans ce sens pourrait donner un fondement à une institution en charge du débat public en vue de la soutenabilité environnementale des projets, qui garantit la participation jusqu’à la réalisation d’un projet pour dire après, sur la base d’expertises, si sa réalisation a effectivement produit les améliorations envisagées pour justifier le projet. Cela donnerait également une direction aux concertations continues.
CJ : Cette voie qui concrétiserait l’idée d’une influence mesurable de la participation sur la décision plaide pour un mariage plus fort de la CNDP avec des instances expertes de l’environnement, en particulier l’Autorité environnementale. Mais elle se heurte à la limite de la neutralité de la CNDP. L’Autorité environnementale est neutre à l’égard des projets mais elle les examinent du point de vue de la préservation de l’environnement. La CNDP examine ses saisines du point de vue de la participation du public. Au Québec, le BAPE est sans doute moins neutre que la CNDP parce qu’il intervient plus en aval autour de l’étude d’impacts environnementale. Si la CNDP se définit comme défenseur du droit à la participation pour améliorer l’impact environnemental des projets, ce serait plus clair. C’est une manière d’articuler les deux voies.
L’article L120-1 présuppose que dès lors que c’est plus démocratique, c’est mieux pour l’environnement. Mais il peut y avoir des contradictions : peut-on accepter qu’un débat public démocratique aboutissent à des conclusions contraires aux intérêts environnementaux ? Si un jour, nous étions confrontés à cette contradiction, est-ce la démocratie qui prime, où l’environnement ?
JMF : Dans l’ouvrage La démocratie écologique que tu as préfacé, plusieurs articles développent philosophiquement ce présupposé : la démocratie est écologique ou elle n’est pas.
CJ : Le débat sur la priorisation des intérêts – qu’avait soulevée la Convention citoyenne pour le climat en souhaitant inscrire l’environnement dans le préambule de la constitution, ce que le président a refusé parce que c’était le mettre au-dessus des intérêts économiques – serait plus profond si l’arbitrage était entre environnement et justice sociale, portait sur des questions environnementales et sociales, comme l’a montré le rejet de la taxe carbone. Le sujet difficile est de savoir si l’environnement l’emporte sur la démocratie, surtout si la démocratie vise la justice sociale parce qu’elle se veut inclusive.
JMF : Pour conclure, peux-tu résumer à l’issue de ton mandat quels sont pour toi les enjeux essentiels pour le devenir de l’institution et l’amélioration de la pratique de la participation du public à l’élaboration des décisions, en quelque sorte la feuille de route pour le ou la prochaine présidente de la CNDP ?
CJ : Le ou la prochaine présidente de la CNDP doit être irréprochable sur les dimensions d’indépendance et de neutralité. C’est dire qu’il faut aujourd’hui éviter plus que jamais des profils issus d’une forme de militantisme, politique ou autre, des personnes marquées pro-environnement ou anti-environnement. Deux profils sont envisageables pour le garantir : soit un ou une experte de la participation, soit une ou un magistrat. C’est le premier point. Le 2e porte sur les éléments de fond que nous avons abordés : droit à l’information, concertation continue, reddition des comptes… Il ou elle doit continuer à accélérer sur la notoriété de ces droits. Pas sur la CNDP mais sur ces droits : pour conforter leur existence, les inscrire dans le paysage. Ces droits ne sont pas des cadeaux politiques circonstanciels, ce sont des droits inscrits dans la constitution dont chacun peut se prévaloir, pas seulement des droits collectifs mais des droits individuels fondamentaux. On peut sans doute encore vivre 5 ou 10 ans avec la loi actuelle. Mais il faut approfondir la réflexion pour demain : est-ce qu’on va plus loin sur la question de l’environnement, ou est-ce qu’on va plus loin sur la question démocratie participative ? Ce n’est pas à la CNDP de trancher, ce n’est pas son rôle.
JMF : Le prochain mandat arrivera à son terme juste avant 2030, un horizon décisif sur le plan climatique, soit on aura vraiment basculé, soit on sera resté sur une trajectoire insoutenable…
CJ : Mais la bascule se fait dans le débat public, elle doit se faire dans la décision. Les deux voies envisagées sont donc légitimes. La prise de conscience de l’urgence d’agir sur les questions écologiques (climat, biodiversité…) s’est fortement développée ces dernières années. Il faut donc supposer que si on a une information de meilleure qualité, plus accessibles sur les enjeux de soutenabilité, la participation permettra aux gens de faire les bonnes propositions. La question de la soutenabilité est effectivement première, aussi il s’agit de se donner toutes les garanties d’un approfondissement démocratique pour faire les choix auxquels nous confrontent ces urgences.

Références citées

  • Conseil d’État, 2011, Rapport public 2011. Consulter autrement. Participer effectivement, Paris, La Documentation française.
  • Fourniau Jean-Michel, avec Dominique Bourg, Loïc Blondiaux, Marie-Anne Cohendet (dir.), 2022, La démocratie écologique. Une pensée indisciplinée, Paris, Hermann, “Colloques de Cerisy”.
  • Jouanno Chantal, Ilaria Casillo, Floran Augagneur, 2019, Une nouvelle ambition pour la démocratie environnementale, CNDP, 18 juin 2019.

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